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行政诉讼检察监督若干问题探析
作者:  时间:2013-10-30  新闻来源:  【字号: | |

  ——周江红

  【摘要】现阶段,我国社会主义法治体系初步形成,法治国家建设取得重大进步,但是行政诉讼检察制度不是很完善,在法治中国背景下完善我国的行政检察制度,是当前行政检察制度发展面临的当务之急。我国行政诉讼法实施的实践表明,正确处理行政权、审判权和检察权三者之间的相互关系,重视和加强检察机关对行政诉讼的法律监督是全面贯彻实施行政诉讼法的基本前提和重要保证。本文就我国行政诉讼检察监督的法律地位、监督范围和方式等问题进行分析和探讨。

  【关键词】行政诉讼检察监督  监督范围  监督方式

  检察机关有权对行政诉讼实行法律监督,是我国行政诉讼法所确定的基本原则之一。我国行政诉讼法已经生效实施二十多年,实践表明,正确处理行政权、审判权和检察权三者之间的相互关系,加强检察机关对行政诉讼的法律监督是全面贯彻实施行政诉讼法的基本前提和重要保证,也为行政诉讼法的修改提供一点实践经验。

  一、检察机关在行政诉讼中的法律地位

  关于检察机关在行政诉讼中的法律地位问题,法学界和实务部门存在着不同的观点和认识:(1)有人主张检察机关参加行政诉讼处于原告地位;(2)有人主张检察机关在行政诉讼中处于法律监督者的地位;(3)还有人主张检察机关在行政诉讼中具有双重身份,从提起诉讼的角度来看,它处于原告的诉讼地位,同时,它又行使法律监督者的职能。国外立法对这一问题也采取了不同的态度。在英国,检察机关参与行政诉讼的基本方式是提起诉讼和参加诉讼。法律明确规定了检察机关参与行政诉讼的情形并规定应有检察长参加的案件,检察长应该参加。英国总检察长提起诉讼或以检察长的名义提起诉讼,都以总检察长作为诉讼形式上的原告人。在英王诉讼中,由有关的部充当原告人或被告人,如果没有这样的部,总检察长充当诉讼中的原告人或被告人。在德国,行政法院法规定了行政诉讼的公共利益代表人制度,就是联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人,州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方公共利益的代表人,他们分别是行政诉讼的参加人。可见,在德国,检察机关在行政诉讼中有自己的特点,它既不代表原告,也不代表政府,而是依法代表公共利益。

  我们认为,我国检察机关在行政诉讼中始终处于法律监督者的地位,而不等同于一般诉讼当事人,无论是提起诉讼还是参加诉讼,其法律地位只能是国家的法律监督机关,主要理由如下:

  第一,检察机关是宪法规定的国家法律监督机关,而不是法律救济机关;是国家法律监督机关,而不只是诉讼监督机关。应当通过很多具体的法律,包括三大诉讼法、检察院组织法、检察官法等既有的相关法,以及将来可能出台的其他相关法律来不断地落实法律监督的内容。行政诉讼法中的诉讼监督只是法律监督的一部分,现行行政诉讼法规定的抗诉也仅是诉讼监督的一种形式。

  第二,不同于政治民主监督机关、社会民主监督组织、行政监督机关,检察机关的监督对象广泛,但最主要的还是监督行政机关是否依法行政。作为法律监督机关,检察机关应对法律体系的全部要素和所有环节都负有监督职责,其法律监督职能必然要在现有法律规定的范围上继续扩展,其有权也有责任对行政诉讼的全部过程进行监督。

  第三,这是由行政诉讼法明确规定的。行政诉讼法第10条明确规定:“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。有人主张,检察机关在参加诉讼时是处于法律监督者的地位,在提起诉讼时则处于原告的地位。这种观点是不能成立的,我们认为,检察机关在提起诉讼时,仍然处于法律监督者的地位,因为检察机关提起诉讼与当事人提起诉讼不同。检察机关提起诉讼的权力来源于其法律监督的职能,是由其法律监督权派生出来的,因而具有法律监督的性质。检察机关提起行政诉讼,既是对行政违法行为的监督,又是对行政相对人放弃诉权的行为的监督。因而检察机关在行政诉讼中不是处于一般当事人的诉讼地位,而是处于法律监督者的诉讼地位。

  二、行政检察监督的范围

  行政检察监督的范围问题,我国法律未作明确的规定。法学界和实务部门对此认识也很不一致。有的认为检察机关有权对所有的行政案件实行全面的监督,有的则认为只能对一部分行政案件实行重点的监督,但对应当实行检察监督的一部分行政案件如何界定,又存在不同的观点:(1)其中一部分人认为行政检察监督的范围是“公益性的行政案件”,以及根据行政相对人的申请参与的“重大个人权益的行政案件”;(2)另一部分人认为行政检察监督的范围应根据诉讼请求来确定,只有在行政相对人不便或不敢起诉并且案情基本清楚的情况下才属于行政检察监督的范围;(3)还有一部分人认为行政检察监督的范围包括三大类案件:一是行政机关的违法侵权行为涉及到社会公共利益以及行政机关的行政违法行为后果比较严重并且受害人又放弃诉权的行政案件;二是检察机关自己发现并认为应当监督的重大行政案件;三是涉外的行政诉讼案件。

  在确定行政检察监督的范围时 ,我们认为应当注意到以下问题:

  第一,借鉴国外确定行政检察监督范围的立法规定。在英国,法律规定了行政检察监督的范围,检察长在下述情况下参与行政诉讼:(1)凡涉及公共权利和利益的诉讼,并要颁布训戒令或宣言加以保护的,必须有检察长参加;(2)为防止损害公共利益或约束公共机关不致发生违法行为,经检察长许可后,私人和地方机关可以假借检察长的名义提起诉讼;(3)选举法院审理有关选举的案件时,需有公共控诉局长的代表参加,选举法院关于选举中有无不法行为向高级法院的报告,须抄送检察长,以便研究决定是否实行控诉。

  第二,明确界定对行政活动进行监督的条件。对行政活动的直接监督是监督权从诉讼监督向前延伸至行政权行使部分,检察机关提前介入行政管理过程,可以防止违法侵权,具有防范性。但这种延伸并不是要全面介入行政权的行使,而只是介入一些重要的环节。如果全面介入,恐怕会“荒了自己的地,种了别人的田”。对行政活动的监督应该重点针对没有具体的利害相对人,但是又可能会侵犯公共利益的情形。比如影响大的行政不作为、选择性执法、重大行政决策行为等等。

  在现阶段,我们在确定行政检察监督的范围时,既要注意检察机关有权实行全面的监督,行政检察监督的范围不受任何限制,同时又要从目前行政检察监督的必要性和可能性出发,只能有选择有重点地进行监督,监督范围又是有限制的。我们必须把行政检察监督范围的无限性和有限性结合起来。目前探索中的对行政行为的监督是有一定范围的,并不是监督所有的行政行为,比如对行政立法不监督。对行政执法活动的监督也主要集中在国有资产监管、国土管理、医疗卫生、食品药品安全、城乡低保金发放等领域。此外,也注意把握一些不介入的原则,比如有行政相对人的不介入,有相应的法律救济渠道(如渎检部门可以办理)的不介入等。

  从我国行政检察监督的现实情况出发,考虑到作为监督对象的行政案件的客观情况,如案件的性质、影响、复杂程度等等,将行政检察监督限定在以下范围之内:(1)涉及到社会公益的行政案件。(2)行政违法后果严重,案情重大,而无人提起的行政案件。这里的案情重大,包括损害严重的案件和情节恶劣的案件。(3)具有重大政治影响的行政案件。(4)具有涉外因素的行政案件。因为这类案件直接关系到国家的主权和我国在国际上的声誉。(5)行政审判机关或行政诉讼当事人要求检察机关参加,检察机关也认为有必要参加的行政案件。(6)检察机关认为有必要监督的其他重大的行政案件。主要是检察机关自己发现并认为应当监督的行政案件。

  三、行政检察监督中的监督方式问题

  行政诉讼法第64条明确规定了检察机关对行政诉讼有权提出抗诉,这是我国目前唯一从立法上予以确认的行政检察监督的方式。为了具体贯彻实施行政诉讼法的这一规定,最高人民检察院制定了《关于执行行政诉讼法第六十四条的暂行规定》(以下简称暂行规定),明确规定了检察机关提起抗诉的途径和方式。关于检察机关行使抗诉权虽然在立法上有明确规定,是法定的检察监督方式。我们认为,根据行政诉讼法第64条以及司法解释的精神 ,从我国行政检察监督的现实出发,完善行政检察监督的方式,不应局限于抗诉这一种方式,比如监督生效裁判用抗诉、监督程序问题用检察建议,其他还有发纠正违法通知书、建议更换承办人等,这在诉讼监督中应该不是大问题,在修订行政诉讼法时,参考民事诉讼法的规定予以明确即可。

  (一)完善抗诉主体、范围等问题。1、现行规定中只有上级检察机关才能成为抗诉主体,而同级检察机关不能行使抗诉权,只享有提出抗诉的建议权,不能直接成为抗诉的主体。这一规定给行政检察监督的实践带来了许多问题和困难,我们认为,为了确保行政检察监督的顺利进行,应当拓宽行使抗诉权的主体范围,赋予同级检察院在审判监督程序中的抗诉权 ,使其成为真正的抗诉主体而不是抗诉的建议主体,这在理论上和实践中都是切实可行的。在理论上,同级检察院和上级检察院都是国家的法律监督机关,赋予同级检察院享有抗诉权只是检察机关内部的职权划分问题。2、关于能够提起抗诉的裁决的种类问题。抗诉案件审理中的法律监督权,抗诉权的行使不仅包括对确有错误的违法的行政裁决有权提出抗诉,而且还包括在抗诉案件审理中的法律监督权。

  (二)检察建议的适用问题。关于检察建议,不管是侦查监督还是公诉,不管是反贪、渎检还是预防犯罪,每年检察机关都会就执法办案中发现的问题发出大量的检察建议,全国每年有10万件左右,主要就是针对行政机关的,起到了很好的效果。另一方面,明确将再审检察建议作为行政检察监督的主要方式。法律对政抗诉程序规定过于原则,其不足和弊端日趋明显。漫长的抗诉、再审程序耗费了大量的司法资源,使得我们的检察监督的价值在很大程度上不能得到充分实现。再审检察建议虽然对于案件是否重新审理的监督力度要稍逊于抗诉,但它能使当事人早日从诉累中解脱出来,还可以有效的减轻上级检察院、法院监督工作的压力,尽可能地减少司法对抗与摩擦,有利于提高再审的改判率。应多采用以检察建议为主要方式的检察指导,这种指导是不具有强制性的,是一种柔性的监督方式,如果检察建议不被接受,可以考虑公开检察建议,一旦公开就会形成舆论压力,这将迫使行政机关有所作为。

  行政诉讼中的检察监督,是基于人民检察院的法律监督职能,为保证行政案件公正审判和行政诉讼依法进行而确立的。目前法律规定的监督手段主要是检察机关认为人民法院所作的生效判决和裁定确有错误,有权按审判监督程序提出抗诉。从改革趋势来看,应当按照中央关于加强对司法活动的监督的原则要求,强化检察机关对行政诉讼的法律监督,改革行政抗诉制度乃至整个再审制度,使检察机关参加诉讼在具体设计上更加符合诉讼原则和规律,更加具有可操作性、可行性。我们应当进一步探讨检察机关对行政诉讼监督的程序、手段和范围,探索建立符合我国国情的行政检察监督制度。

 
 

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